清代巡按制度僅存順治一朝 曾屢行屢停

來源：北京日報

巡按制度是明清兩代監察制度的重要組成部分。明代從開國皇帝朱元璋統治時期開始派遣御史巡按地方州縣，明成祖永樂元年（1403）將派遣巡按御史巡視地方作為正式制度確定下來。清承明制，順治元年（1644），以「察吏安民」為宗旨的巡按制度就被剛剛建立新政權的清廷所採用。雖然由於各種複雜的政治原因，巡按制度僅存於順治一朝，期間曾屢行屢停，發揮作用的時間較短，但作為清初監察體系的重要組成部分，許多地方官員違法違紀問題都是由巡按御史首先提出的。

清代的巡按御史並非專門職官，而是一種定期委派的差使，而且選派有非常嚴格的標準。一般由都察院會同吏部從現任的才能與德行都很出眾的監察官（御史）中甄選，選定適當人員後題名上奏，由皇帝最終確定人選。順治初期巡按任期沿明制為一年，自順治八年（1651）後，巡按出差任期被定為一年零六個月。巡按御史作為「天子耳目之官」，首要職責是「察吏安民」，而履行職責的主要方式就是對違法犯罪的官吏進行糾彈。上可彈劾部院大臣、督撫、總兵等朝廷重臣，下可糾舉州縣、書吏等親民之官。

作為一項從明代承繼的制度，從巡按制度設置之初，清廷內部圍繞巡按的派遣即形成了主遣派和主停派，兩派對巡按的選任標準、人品操守、職責範圍、經費保障等問題的爭論一直伴隨著該項制度的始終，而兩派激烈的爭辯與矛盾也最終導致了巡按制度從康熙朝直至清廷覆滅始終沒有機會再登上歷史的舞台。

巡按制度的首次實行期是從順治元年（1644）五月到順治七年（1650）四月，為期六年，正值多爾袞攝政時期。這一時期的巡按是隨著清軍征服疆域的擴展由北向南陸續派遣，選派也是非常急促，基本上是先於督撫而設。至順治七年四月，四方平定，由於經費困難，戶部建議裁撤巡按，該制度遂暫時停廢了。

巡按制度的第二個實行期是從順治八年（1651）四月至順治十年（1653）五月，為期兩年。順治八年（1651）二月，福臨剛剛親政，給事中姚文然便以言官身份上疏請求順治帝重新派遣巡按巡察地方，順治帝立即採納了此建議。按照制度規定，巡按要從監察御史中進行選派，但清初監察御史額定的四十人均為漢人，滿、蒙官員無法參與競選。而且這一時期，各地巡按參劾了大量地方官員貪腐案件，僅順治八年（1651）九月這一個月內，就有三起地方官員貪腐案件被巡按御史糾參，分別是巡按御史王應元劾福建建南道僉事曾延孔、巡按上官鉉劾江南徽寧道參政袁仲魁、巡按杜果劾浙江紹台道副使耿應衡，被彈劾的官員均被革職。由於清初地方官員絕大多數均為滿蒙出身，出於維護自身利益的考慮，巡按制度激起了滿蒙利益集團的強烈不滿，由此產生了巡按存廢的反覆論爭。以鄭親王濟爾哈朗為首的滿洲貴族官員不斷上疏，順治十年（1653）五月，濟爾哈朗等又上疏建議裁汰巡按，吏部與都察院商定暫停派遣。

第三個實行期是從順治十二年（1655）七月至順治十七（1660）年七月，為期五年。順治十一年（1654）四月，給事中林起龍等紛紛指斥州縣官貪腐現象嚴重，如果不選派巡按巡視各地，難以扭轉吏治敗壞的局面。濟爾哈朗等見巡按派遣勢在必行、無法阻擋，便提出每省應增加一名滿洲巡按，實行巡按滿、漢復職制，順治帝未予採納。濟爾哈朗等又提出巡按可從中央各部郎官和御史中共同選派，力圖增加滿洲官員被揀選巡按的機會，但也沒有被採納。這一時期派遣的巡按御史在澄清吏治方面仍然發揮了十分重要的作用，如順治十二年（1655），陝西巡按王繼文參疏劾布政使黃紀、興屯道白士麟貪污不法，二人均被革職，且王繼文任內共參劾文武官員四十餘人，確實起到了震懾百官的效應。

順治十七年（1660）八月，御史陸光旭繼續論爭巡按的設廢，指出停派巡按之害。後經過主停派與主遣派兩個多月的疏辯，順治帝傾向於重新遣派巡按，但由於不久後順治帝即逝世，輔政四大臣均主張停遣巡按。順治十八年（1661）五月，兵部尚書管左都御史事滿臣阿思哈提出停遣巡按，得到輔政四大臣的同意，巡按制度就此停廢。此後，康熙、雍正年間也曾有官員就復差巡按提出建議，但後來都是通過派遣一些欽差、御史等行使部分察吏之責，終清之世，巡按制度未能再啟用。

自順治元年五月至順治十八年（1644-1661（巡按制度被廢止，清廷共向15省區派出巡按御史共163人，計197人次。巡按御史在清初複雜多變的政治環境下為整肅朝綱、維護吏治清明發揮了一定的積極作用。由於巡按制度本身就是皇權的附庸物，從根本上是作為調整和平衡統治階級內部各種政治力量對比關係並進而鞏固其統治的工具而已。因而，巡按提出很多官員貪腐案件都具有相當的主觀性和目的性，很難做到客觀和公正，誣陷、徇庇等問題也就接踵而至，這些弊病的存在一定程度上影響了巡按制度監察的效能，也為滿洲貴族等勢力不斷要求取消巡按制度提供了口實。隨著順治帝的駕崩，巡按制度因其觸動了滿洲貴族的利益、限制了督撫權力的發揮、缺乏制度化的設計等諸多因素而退出了歷史舞台。

以明清巡按制度為代表的我國古代巡視制度的經驗與實踐為中國共產黨黨內巡視制度的建立與發展提供了豐富的文化與制度鏡鑑。清初巡按制度存廢論爭值得我們深思，若要充分發揮黨內巡視制度在加強黨內監督、促進黨風廉政建設、密切黨群關係、純潔幹部隊伍中的保障作用，需要我們重視黨內巡視工作長效機制的構建，努力實現巡視工作的制度化、規範化和常態化。

作者：河北省委黨校發展戰略研究所教授　許 穎