袁世凱在與日「二十一條」交涉中，因最終與日簽約而備受詬責，甚至被視為「賣國」。但本文通過探究「二十一條」的談判過程及結果，認為在當時內憂外患的格局下，「二十一條」的最終談判結果--《中日民四條約》，實為袁世凱政府做出的最大外交努力。袁世凱對國際法「既肯定又否定」的矛盾態度則始終貫穿並指導著整個談判過程，他一方面很重視國際法的規定與運用，另一方面又不完全受限於國際法，認為國內法地位要高於國際法，這尤其表現在《民四條約》簽訂後，他對其種種「陽奉陰違」的抵制，而這恰被日本看作是違反國際法的表現，並埋下了日後的隱患。同時，他的這種法理和人治相結合的國際法觀念，也是當時「國民外交」的特殊產物，民族主義既可以是外交談判的籌碼，但也在很大程度上壓縮了國際法的合法性空間。
一、與日艱難談判「二十一條」，不敢小覷國際條約的法律效力
1914年日本藉口對德宣戰，未事先通知中國政府就強行登陸山東龍口時，袁世凱的應對措施即反映了他對國際法的矛盾態度。據顧維鈞回憶，袁世凱急忙召集會議，與會人員是所有內閣部長和三個參事。這三個參事，一個是曾就學於牛津，倫敦林肯法學協會會員的伍朝樞；另一個是曾留學日本的金邦平；再就是畢業於哥倫比亞大學的顧維鈞。「總統宣布開會後說，邀請三位參事與會，是因為他們曾在三個不同的國家留過學，學過法律，懂得國際法；議題是如何對付日本對中國領土的侵犯。他首先要聽取三位法學家的意見。」雖然有兩位法學家明確提出，中國為了盡中立國的責任，有義務保衛國土以維護其中立立場。然而當袁世凱從陸軍總長段祺瑞那裡了解到中國軍隊只可抵抗四十八小時，他「深深嘆口氣說，他很明白根據國際法，法學家們認為我國應該怎樣做的意見，然而我國毫無準備，怎能盡到中立國的義務呢？……他以為國際法是人制定的，中國為甚麼不可以根據自己的實際情況制訂自己的國際法呢？」①。袁世凱聘請很多國際法專家，並聽取他們的意見，可見他並非頑固不化、毫不重視國際法，只是在他看來，法條的有效性與可行性在當時敵強我弱的實力對比下已大打折扣；而且他根深蒂固的中國傳統文化觀念，也使它很難理解為何要按照一套通用的國際慣例與準則行事。
作為幕後的真正談判者，顧維鈞在其回憶錄中說「在中日交涉中，不僅是何者可接受何者應拒絕等原則問題由他（袁世凱）決定，他而且還規定了對付日本公使的戰略」②。在「歷時84天，經過25次正式會商和20次非正式會商」③的談判過程中，一方面他故意使用「拖延」計謀，另一方面，他又務實、理性地全力與日周旋。
從整個過程和他的談判策略來看，袁世凱對待「二十一條」是相當謹慎的。「他首先確定談判的方針是正視劣勢，認真應對。並定下了應對的方針：一個『拖』字，逐條逐項談，爭取最小損失。」④他指示外交部盡量拖長談判時間，因為日本提出秘密交涉，袁世凱希望延長時間引起歐美的注意，爭取國際干涉。他任命陸徵祥取代孫寶琦擔任外交總長，並交代應逐項逐條商議，不可籠統並商，以達「盡量拖延」的目的。對此，陸徵祥心領神會，想了很多拖延時間的妙招。⑤
他本人對條款也相當重視，親自對「二十一條」作了逐條的批示。對「二十一條」中侵犯中國主權最多的第五號⑥，袁世凱曾多次手批：「各條內多有乾涉內政、侵犯主權之處，實難同意」；「其第五號姑不議」；「五號必須聲明不議」等，對第五號條款，要求在談判中堅決不予討論。在「二十一條」最後，袁世凱批道「各條內多有干涉內政侵犯主權之處，實難同意」⑦。中國談判代表「始終堅持以尊重中外成約、不損及中國領土主權完整、不違反門戶開放與機會均等為原則進行談判，對日本所提各款要求再三辯駁」⑧，且每次談判後都要向他匯報，並聽取下次談判的指示。
整個談判過程歷時三個多月，雖有袁世凱故意「拖延」的計謀，但也反映了他務實、理性的態度。袁世凱讓其秘書曾叔度，前往其法律顧問有賀長雄處研究日本憲法。「他現在所想知道的，乃是外交真正決裂後，大隈應取何種態度，他能否奏請天皇即日派兵來中國。依日本憲法，天皇必須依他所請出兵呢？還是可以駁回不出兵呢？關鍵在此」⑨。他還派有賀長雄赴日摸清日本底牌，「二十一條」中最狠毒的是第五條，袁世凱派其法律顧問有賀長雄赴日聯絡日本元老，在得知日本其他元老對第五號條款亦表不滿，袁世凱要外交部堅持在第五號條款上不要讓步。
而且，他還內借民族主義力量，外求「以夷制夷」，增加談判籌碼。在他的授意下，中國的談判代表將會談情況故意洩露給國內報館，希望用民氣來削弱日本政府的立場，為政府交涉提供憑藉；不過需要指出的是，激發國內民族主義力量歷來是個雙面刃，袁世凱雖企圖利用公眾輿論來向日方施壓，但也擔心激怒日本，或給國內反對力量落下話柄。事實表明，袁世凱動員起來的這股反日情緒，也幾乎使他「玩火自焚」。另一方面，顧維鈞、陸徵祥等人以隱諱的方式將「二十一條」和會談情況向英美等國家傳達；又通過莫理循等將情況向英美新聞媒體透露。從而給日本方面造成極大的壓力，不得不做出一些讓步。
從袁世凱政府談判的各種細節可看出，他們的確是在弱國外交的背景下已盡最大努力。他任用國際法專家，他重視談判的每一細節，說明他還是寄希望於條約、協定的法律效力的。從「二十一條」艱難的談判過程來看，實屬委曲求全的屈辱外交而非賣國性質，在簽訂條約後他亦痛心疾首地認為是「奇恥大辱」，要奮發圖強，「埋頭十年與日本抬頭相見」⑩。
二、《民四條約》≠「二十一條」，實為袁世凱政府艱難談判的外交成果
在三個多月的會談中，中方嚴格按照袁世凱的指示與日本交涉，遠非一味讓步。日本方面對袁世凱的拖延相當不滿，日本外相致電日置益稱：「欲使中國政府輕易承諾我方認為最關重要之條項，殆已全無希望。」終於失去耐心的日本於5月7日向中國外交部提出最後通牒。收到最後通牒的袁世凱召集政府要員開會，通告此事和不得不接受的原因，「如今日人最後通牒已將第五條撤回，凡侵主權及自居優越各條亦盡力修改……在南滿雖有居住權但須服從警察法令及課稅各條亦與中國人一律。因此，與初案相比已挽回許多……我國國力未充，目前尚難以兵戎相見。故權衡利害而不得不接受日本之最後通牒，是何等痛心，何等恥辱！……」⑪。為避免開戰，乃接受日本條件。當時留學美國的胡適說：「吾國此次對日交涉。可謂知己知彼，既知持重，又能有所不撓，能柔也能剛，此乃歷來外交史所未見。」⑫
5月25日，陸徵祥與日本正式簽訂討價還價後的「二十一條」，實際上是「十二條」。第五號共7條，沒有簽訂，此外删除2條，所籤條約「嚴謹之學術用語，應為《民國四年（或一九一五年）五月二十五日締結之中日條約及換文》，可簡稱為《中日民四條約及換文》、《一九一五年中日條約及換文》，或可再簡稱為《一九一五年中日協定》、《中日民四條約》或《中日北京條約》等」⑬。 《民四條約》與「二十一條」⑭相比較，危害最大的「第五號條文除福建一款外全被取消」；要求「所有中國沿海港灣、島嶼概不租借或讓給他國」的第四號删除，改由中國自行聲明；第三號中删除一條；第一、二號中的「日本所要求的無限移民及日商課稅須得日本領事之同意」 ，中國方面「絕對不能接受」，其他條文不是「留待日後磋商」，就是加進了限制條件⑮。
袁政府確實通過各種策略的運用使中國的損失減少了很多。華盛頓會議時，日本代表幣原喜重郎指出「《1915年之條約及換文》，每多謂為『二十一條要求』，實與事實不合，且屬極大之舛誤。照此名詞，皆以為日本力持原來之全部提案及中國接受其全部。實則日本之第一次提案中，除第五項外，尚有數條，業經完全取消，或大加修改，以應中國政府意願，然後草就最後提案，交與中國而請其承受」⑯。
但是對國民來說，絕不會因為談判過程的各種曲折艱辛而對袁世凱政府有所諒解。自鴉片戰爭以來，所簽訂的不平等條約一直給國民留下了屈辱的烙印，在內憂外患、危機四伏的民國時期，這股悲情的愛國意識更容易被鼓動為一股強大的力量，這也是所謂「國民外交」⑰在北洋軍閥時期尤其顯著的原因之一。 1915年，袁世凱政府接受最後通牒的消息一經傳出，群情激憤，舉國一致認為是奇恥大辱。各城市愛國團體紛紛集會，拒不承認「二十一條」，誓雪國恥。許多地方群眾集會，向袁政府提出質問，要求懲辦陸徵祥和曹汝霖，稱他們為「賣國賊」。不能否認《民四條約》也是喪權辱國的不平等條約，但在「彼強我弱」的實力對比下，任何一個理性而負責任的政府，所能做的只能是爭取將喪權辱國之條款降到最少，否則無力抵抗卻盲目開戰，只能是飛蛾撲火、自取滅亡。正如顧維鈞所說「『寧為玉碎，不為瓦全』在外交上是不能接受的，因為國家是不能任其破碎的。在外交上也不能指望有百分之百的成功……」⑱。 蔣廷黻也評論道：「關於二十一條的交涉，袁世凱、曹汝霖、陸宗輿諸人都是愛國者，並且在當時形勢之下，他們的外交已做到盡頭」⑲。而「群眾組織起來大遊行或組成代表團對中國的代表們施加壓力，常常造成災難性的後果」⑳，事實上，袁世凱對《民四條約》的種種抵制，這股人民大眾的壓力正起了催化作用。
三、簽約後的抵制與力求廢除，國內法地位高於國際法
日本向中國提出「二十一條」要求，目的在對已獲取權益要求肯定，及未獲權益的進一步擴張。但《民四條約》簽訂後，日本人不僅不能享受特權，反而處處受限。袁世凱制定了很多新的法令措施使《民四條約》形同廢紙，《懲辦國賊條例》規定「私與外國人訂立契約，損害本國之國家權利者，處賣國罪，死刑」，「召開中日滿蒙條約善後會議，確立東部內蒙古範圍，並預先規劃相關配套法令及措施，力圖將日本在南滿、東蒙所得權利盡可能限制於最小範圍」㉑。而且還充分利用各種行政手段來抵制日本，袁世凱曾對其秘書曾叔度說道「（1）購地、租地，我叫他一寸都買不到手；（2）雜居，我叫他一走出附屬地，即遇危險；（3）警察顧問用日本人，用雖用他，月間給他幾個錢便了，顧不顧，問不問，權卻在我。我看用行政手段，可以破壞條約，用法律破壞不了。又其他各條，我都有破壞之法」㉒。曾任袁秘書的曾叔度在憶及此事時引日人言：「我等被囚禁於附屬地界內，一步不敢出附屬地」、「我等名為顧問，其實絕無人顧，絕無人問」。民間持續抵制日貨，東北張作霖也頒佈各種法令限制日本特權㉓。而日本認為，「中國所擬之警察法令與課稅須與日本協議後始為有效」，因此對中國限制日人權利的法令與條例均不承認。日本對張作霖漠視日本在滿蒙條約上之利益，稱之為「違反條約」，或「漠視條約」㉔，無法容忍之。這也為後來九一八事變埋下了隱患。
1923年旅順大連租約到期，國會議決廢止《民四條約》，但日本堅持該約有效，引發國內法與國際條約何者優先的法理爭議。中國否認該約之合法有效，依據「公理正義」、「情勢變遷」與「武力脅迫」㉕等原則，屢次在國際會議要求廢止。但是法理基礎不夠充分，日本堅持條約有效，英美也只能對日妥協。法律途徑有其限度，中國祇有改走法理之外的途徑。
四、結語
清末國際法傳入中國，中國從完全排斥、一批知識分子開始翻譯引用、與中國傳統文化相結合、再到因不平等條約而對國際法產生質疑等，袁世凱務實的國際法觀念也是內憂外患的時代背景下的特殊產物。一方面，他大批任用國際法專家，既希望於更好地與國際對話，並在國際法的框架範圍內與列強討價還價；另一方面，又不完全依賴於國際法，受中國傳統文化影響很深的袁世凱，甚至將國際法理解為「人治法」、「中國也可以根據自己的實際情況制定自己的國際法」，即國內法明顯要優先於國際法，袁世凱對簽訂的《中日民四條約》大加抵制，即體現了他法理和人治相結合的國際法觀念。同時，「國民外交」的風起雲湧和革命黨人的反對，也「催化」了袁世凱的「愛國」情操--「消極執行」甚至阻礙條約實施，民族主義既可以是外交談判的籌碼，也在很大程度上壓縮了國際法的合法性空間。但對日本方面來講，這無疑是違反國際法的表現。
不過反觀近代國際法，秘密外交、以戰爭為脅迫等強權外交已成當時國際法中的慣例，直到20世紀20年代，威爾遜主義的出台，才逐漸改變了國際法原有的觀念。「弱國無外交」，袁世凱或許早就看透這一點，國際法終歸「可恃，但猶不足恃矣」。
* 許子蘭，華東師範大學國際關係與地區發展研究院國際關係專業碩士研究生。
① 中國社會科學院近代史研究所譯：《顧維鈞回憶錄》第一分册，北京：中華書局，1983年版，第119-120頁。
② 中國社會科學院近代史研究所譯：《顧維鈞回憶錄》第一分册，北京：中華書局，1983年版，第391頁。
③ 費正清主編，章建剛等譯：《劍橋中華民國史》第二部，上海人民出版社，1992年版，第109-110頁。
④ 駱寶善：《駱寶善評點袁世凱函牘》，長沙：岳麓書社出版社，2005年版，第372頁。
⑤ 「當會議開始時，他的客套話會長達十分、十五分甚至二十分鐘。然後侍者清理桌面，擺上茶點，又需中斷三十到四十五分鐘。爾後在討論中，一切必須由日文翻譯成中文，及由中文翻譯成日文。陸總長習慣於講究辭藻，出言文雅，輕言慢語，譯員施履本有時聽不清陸總長言語，又需請他覆述一遍。遇有困難時，陸總長即向日方提出：『我將就此報告大總統，下次會議時給貴方答覆。』」見中國社會科學院近代史研究所譯：《顧維鈞回憶錄》第一分册，北京：中華書局，1983年版，第391頁。
⑥ 第五號共七條，要求中國政府聘用日本人為政治、軍事、財政等顧問。中日合辦警政和兵工廠。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之間各鐵路的建築權讓與日本。日本在福建省有開礦、建築海港、船廠及築路的優先權。日本人在中國有傳教之權等。詳見日本公使日置益提出的「二十一條」要求原案，北洋政府外交部黃皮書《中日交涉始末》，轉引自黃紀蓮編：《中日「二十一條」交涉史料全編（1915-1923）》，合肥：安徽大學出版社，2001年版，第20-22頁。
⑦ 參見北洋軍閥史料編委會編《北洋軍閥檔案史料·袁世凱卷》（二），天津古籍出版社，1996年版，第286-333頁。
⑧ 唐啟華：《被「廢除不平等條約」遮蔽的北洋修約史（1912-1928）》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第155頁。
⑨ 曾叔度：《我所經手二十一條的內幕》，《近代稗海》（第3輯），第284頁。
⑩ 中國史學會、中國社會科學院近代史研究所編：《北洋軍閥1912-1928》卷二，武漢出版社，1990年版，第821頁。
⑪ 中國史學會、中國社會科學院近代史研究所編：《北洋軍閥1912-1928》卷二，武漢出版社，1990年版，第821-822頁。
⑫ 駱寶善：《駱寶善評點袁世凱函牘》，長沙：岳麓書社出版社，2005年版，第376頁。
⑬ 唐啟華：《被「廢除不平等條約」遮蔽的北洋修約史（1912-1928）》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第158頁。
⑭ 「二十一條」共五號，第一號共四條，要求承認日本繼承德國在山東的一切權益，山東不得讓與或租給他國，准許日本修建自煙台（或龍口）連接膠濟路線的鐵路等。第二號共七條，要求承認日本在南滿和內蒙古東部的特殊權利，日本人有居住往來、經營礦等項特權。旅順、大連的租借期限及南滿、安奉兩鐵路期限，均延長至99年。第三號共兩條，要求把漢冶萍公司改為中日合辦，中國不得自行處理，附近礦山不准公司以外之人開採。第四號一條，要求所有中國沿海港灣、島嶼概不租借或讓給他國。第五號共七條，要求中國政府聘用日本人為政治、軍事、財政等顧問。中日合辦警政和兵工廠。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之間各鐵路的建築權讓與日本。日本在福建省有開礦、建築海港、船廠及築路的優先權。日本人在中國有傳教之權等。詳見日本公使日置益提出的「二十一條」要求原案，北洋政府外交部黃皮書《中日交涉始末》，轉引自黃紀蓮編：《中日「二十一條」交涉史料全編（1915-1923）》，安徽大學出版社，2001年版，第20-22頁。
⑮ 「二十一條」與《中日民四條約》相比較，參見唐啟華：《被「廢除不平等條約」遮蔽的北洋修約史（1912-1928）》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第156頁。
⑯ 唐啟華：《被「廢除不平等條約」遮蔽的北洋修約史（1912-1928）》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第159頁。
⑰ 所謂「國民外交」是指「國民對國家外交行為的參與，是國民以一定的組織形式通過罷工排貨、通電宣傳、示威遊行等壓力手段來表達自己的意志和實力，而影響政府的外交決策，左右國家對外關係的趨向」。參見王立成：《中國歷代外交制度史》，蘭州：甘肅人民出版社，1991年版，第162頁。
⑱ 中國社會科學院近代史研究所譯：《顧維鈞回憶錄》第一分册，中華書局，1983年版，第396-397頁。
⑲ 蔣廷黻：《民國初年之中日關係--〈六十年來中國與日本〉第六卷》，《大公報》，1933年9月18日，第3版，轉引自唐啟華：《被「廢除不平等條約」遮蔽的北洋修約史（1912-1928）》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第157頁。
⑳ 中國社會科學院近代史研究所譯：《顧維鈞回憶錄》第一分册，中華書局，1983年版，第398頁。
㉑ 唐啟華：《被「廢除不平等條約」遮蔽的北洋修約史（1912-1928）》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第163頁。
㉒ 曾叔度：《我所經手二十一條的內幕》，《近代稗海》（第3輯），第287-289頁。
㉓ 「日人嘗脅作霖履約（《民四條約》），作霖不應，急飭地方官民不得以房地外賃，違者處以重闢。厥後日人屢以商租房地向民間嘗試，終無一人應者，由是二十一條等於廢紙矣」。金毓黻：《張作霖別傳》，吉林文史資料選輯，第4輯，第245頁，轉引自唐啟華：《被「廢除不平等條約」遮蔽的北洋修約史（1912-1928）》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第171頁。
㉔ 唐啟華：《被「廢除不平等條約」遮蔽的北洋修約史（1912-1928）》，北京：社會科學文獻出版社，2010年版，第172頁。
㉕ 同上，第173頁。
沒有留言:
張貼留言