熱察綏巡閱使與民國前期特區軍政體制

民國前期廣泛設置巡閱使等使職。從1912年11月27日設立長江巡閱使至1924年12月11日下令全裁巡閱使，巡閱使職務共存12年之久。考慮到裁撤巡閱使時因人設法，陸軍檢閱使得以保留，東三省巡閱使明裁暗存，且北京政府於1924-1926年又設置了一批使職，如，陝甘新巡閱使、副使，[1] 加上一些自稱或公推的東三省保安司令，聯軍總司令之類職務，雖非中央任命，但其職能相近，因此，可以說巡閱使制度是與民國前期政治共始終的一種獨特軍政制度，總計約70餘個。

目前，對此系統研究者甚少。 [2] 其中，熱察綏巡閱使，是直系軍閥獨立控制北京中央政府時期在熱、察、綏三特區設立的一個使職。本文著重探討熱察綏巡閱使的設廢及其軍政職能，特區軍政體制及民國軍閥政治之內在聯繫，以求教於方家。

一熱察綏巡閱使簡介

（一）特區巡閱使與熱察綏巡閱使的設立

民國北京政府時期在近畿與邊遠少數民族地區設置與省級平行的特區制度。先後設立有京兆、熱河、察哈爾、綏遠、川邊五個特區。 （本文「特區」僅指熱、察、綏三區，後不再注明。） 從辛亥革命到馮玉祥北京政變，是北洋軍閥政治體制逐步形成並達到頂峰的時期。此間，我國北方邊疆歷經外蒙危機，中國參加第一次世界大戰等複雜局面。為此，中央政府採取了一些措施，旨在強化對邊疆與少數民族地區的管理，增進邊疆與內地的政治經濟文化聯繫。一方面，北京政府1913年11月改歸綏道為特區歸綏遠將軍統轄。綏遠特區轄綏遠道及烏蘭察布盟、伊克昭盟。

1914年7月設立綏遠道，由前清所設12廳改製而成的縣及同年6月察哈爾特區設立時從該區割與之豐鎮等4縣組成；熱河1914年1月設特區，熱河轄熱河道及卓索圖盟、昭烏達盟。其中熱河道，統轄所屬15縣民政；1914年6月，設察哈爾特區。察哈爾轄興和道及錫林郭勒盟及察哈爾左翼四旗察哈爾右四旗各旗牧廠達里岡崖商都各牧廠地方。興和道初轄豐鎮、興和、涼城、陶林四縣及原屬直隸口北道的張北、獨石、多倫三縣。同年7月將豐鎮等4縣劃歸綏遠特區。另一方面，在特區先後設置了五個使職：
（1）西北籌邊使徐世錚、兼西北邊防總司令，以管理西北及內外蒙事務為主；
（2）東三省巡閱使張作霖；
（3）蒙疆經略使（張作霖兼），主要涉及北方國防與內外蒙古事務，指揮節制熱河、綏遠、察哈爾特別行政區都統；
（4）「熱察綏巡閱使」王懷慶；
（5）西北邊防督辦馮玉祥。張之江先後任過督辦職務。該職為完全負責西北邊防之行政、軍事、地區包括內外蒙古、新疆一帶。

與三特區相關的三使徐世錚、張作霖、馮玉祥，他們在民國軍閥政治時期均發揮了極為重要的作用，但這三使均有其他軍政兼職。而王懷慶任使職時期雖然也兼任京畿衛戌總司令職務，正式以三特區地名冠名的僅任職者也僅「熱察綏巡閱使」一個。並且，該職是完全以三特區為管轄對象與範圍的。熱察綏巡閱使一職的設立及其職能行使將特區軍政合一體制達到前所未有的程度。熱察綏巡閱使設立本身就是以直奉戰爭直系一方的勝利及其直接掌控北京政權為前提的。王任巡使期間為直系軍閥領袖曹錕賄選中華民國總統效盡犬馬之勞。

1922年第一次直奉戰爭後，直系控制北京中央政府。 1922年5月，北京政府任命王懷慶為熱察綏巡閱使。王懷慶任此職前為北京步軍統領衙門統領，並且一度兼任陸軍第十三師師長，是個典型的軍事將領。同一期間任命的使職有：海疆防禦使劉冠雄、援贛總司令蔡成勳、福建鎮撫使李厚基。 [3]

同期裁撤的使職有：東三省巡閱使及蒙疆經略使。同時，特區其他高層人事變動如下：奉系熱河都統汲金純改王懷慶，察哈爾都統張景惠改張錫元。綏遠都統馬福祥任原職。熱河特區10個要職，除審判處長朱重慶沒變動外，政務系統文職全部變更。軍務系統武職未變：林西鎮守使、朝陽鎮守使仍舊。察哈爾特區變動最大。 12個要職，除文職特派交涉員張紹曾，武職察西鎮守使喬建才外，其餘職務全部更換人事；綏遠特區8個要職高層人事與都統一樣無變動。當時，特區中央駐軍毅軍在戰爭站到了直系一邊。近畿毅軍司令為米振標，熱使王懷慶兼會辦毅軍事宜。以1922年10月29日資料為準，毅軍兵力：步隊12營3哨；馬隊5營3零2哨；砲隊1營；機關槍4架；軍樂隊半部仍按照陸軍1師編制，兵額七成，共有：步兵12營；騎兵6營；砲兵2營；機關槍1連；軍樂隊半部。 [4]

熱河林西鎮守使為毅軍張殿如，朝陽鎮守使為老北洋系殷貴。直奉戰爭中奉系軍閥被打敗後，察哈爾察東、察西兩鎮守使無變動。綏遠此時尚無鎮守使設置。這即是三特區巡閱使設立的軍政背景，也是巡閱使以後行使軍政職能的基礎。熱察綏巡閱使隨著直系軍閥在第二次直奉戰爭中的失敗而裁撤。

 （二）熱察綏巡閱使與巡閱使署組織制度

巡閱使從法理上講是北京政府因特殊目的事務而設立並派往省區的執行中央政治使命的臨時職務，但在實踐中一部分巡閱使的任期相對穩定經常化。這樣，巡閱使可分為較長時期設置巡閱使署與臨時不設立巡閱使署兩種。巡閱使署就其性質而言，是一種特殊的介於中央與省級地方之間的權力機構。分為省區性的和地區性的兩種。 [5] 前者掌兩省以上或某一區域軍政事務，有兩廣、直魯豫巡閱使等，後者有長江、南洋、海疆巡閱使等。巡閱使署編制雖無統一法令規定，其職署編制基本接近。一般設置1長8處。任職人員均為武職擁有軍銜階級者。

北洋政府頒布的第一個巡閱使組織條例是《長江巡閱使條例》，[6] 其使署與都督體制相同。所有巡閱使除西北籌邊使由國會正式通過組織法外，其余東三省巡閱使等組織大綱均是以前述長江巡閱使及較早的兩廣巡閱使為模式標準。東三省巡閱使署設置總參謀長、秘書處、參謀處、副官處、政務處、軍械處、軍需處、軍醫處、軍法處等八大處。前述政務處係限於軍事有關之政務均係之。各處長均係少將階級或同等官之簡任職。設置憲兵司令1人，憲兵300人。另可聘請諮議、顧問若干名。 [7]

1920年10月17日之《直魯豫巡閱使署組織令》較之前述章程僅增設衛隊條款。 [8] 從此，巡閱使署編制基本定型：設置一長八大處，設憲兵司令及衛隊，可聘諮議、顧問若干名。筆者查閱到了1924年夏秋熱察綏巡閱使署任職人員情況與上述編制相符，而且，熱察綏巡閱使署與京畿衛戌總司令部某些職務是由相互兼任的。 [9] 二熱察綏巡閱使與特區軍政體制的轉型民國前期特區的軍政高度合一體制是逐步形成的，在直系軍閥獨立控制北京中央政權時期達到頂峰。即在省區與中央之間設置跨省性軍政權力機構，使臨時性的軍事使職具有準權力機構的性質和色彩。而熱察綏巡閱使與直魯豫巡閱使、直魯豫巡閱副使、兩湖巡閱使、蘇皖贛巡閱使等成為當時權傾一時的軍政大員。在熱察綏巡閱使設置以前，三特區實行的是一種省級特區為本位的軍事行政司法合一體制：都統體制。三特區均無獨立立法機構存在。熱察綏巡閱使設置後，在三特區之上增加了三區共同的軍政合一長官，並且有一定的司法行政監督權。這樣就一度形成三特區區域為本位的軍事、政治、司法高度混一的體制：巡閱使體制。這兩種軍政體制的運行模式及其軍閥政治程度有所不同。

（一）都統體制：特區區本位的軍政體制特區都統本位的軍政體制實行的是軍政民政合一體制，都統之下道尹兼任審判處長，行政司法合一。同時，形成全區警察處長兼任（都統署駐地）警察廳長，強化警政傳統，並且以民警或巡防警衛隊擔任司法警察，形成軍警合一的行政司法警察聯合機制。具體而言，都統兼管軍民兩政，都統下轄文武各機構和職務。在都統轄下獨立設置軍民機構分理軍民兩政。熱河與綏遠都統還兼理司法。察哈爾都統之司法權到1917年4月方確立。都統具有司法行政監督權。特區軍政機構及其職設具體情形如次：
1、特區軍政機構設置。都統為特區軍民兩政最高主管，除都統外另設武職鎮守使，綏遠特區時尚無鎮守使。設立文職5廳2處等職務：文職，政務、財務、教育、實業、警察廳等5廳及全區警務處、審判處。還有道尹與特派交涉員。都統轄參謀長一人，由大總統兼任；設參謀二人、副官二人、書記官三人，均由都統任用。都統府內設軍務、總務兩處，各設處長一人，軍務處長由參謀長兼任，總務處長由書記官一人兼任。軍務處管理軍務，一般均設軍務、軍需、軍法（軍牧）各課，各課長由都統經由陸軍部薦請任命。總務處實際負責民政。都統下轄道及縣與盟旗兩級行政機構，實行縣、旗分開管理，道主要負責所屬各縣的民政事務。特別行政區都統兼管道及所屬蒙古各旗事務。 [10]
2、特區的司法審級關係。北京政府時期的法院制度：普通法院實行四級三省制，大理院--高等審判廳（高等審判分廳）--地方審判廳與初級審判廳（縣級法院）。 [11] 1917年5月，公佈《縣司法公署組織章程》，規定於未設立地方分庭各縣，設立縣司法公署，為完成四級三省制的過渡辦法。另設縣司法公署（未設立法院的縣由縣知事兼理各項司法事務） 在普通法院以外有專為臨時在邊疆少數民族地區或特別區域內設立的司法審判組織。特區建立的地方特別審判機關是依據1914年7月頒布的《熱河都統署歸綏都統署審判處暫行條例》及1917年4月頒行的《察哈爾各旗蒙翼等審判處組織章程》設立的。 [12] 特區設審判處，處長由道尹兼任。特區審判處管轄下述訴訟案件：不服縣知事之判決而控告者，各盟旗及旗民之訴訟案件。不服審判處之判決者得上告於大理院，但不服縣知事的判決事件按民刑訴訟律草案關於管轄各節之規定以高等廳為終審者不在此例。而特區一般慣例由民政廳長或道尹兼任審判處處長、職能相當於省級高等審判廳。由全區警務處處長兼任警察廳長。熱河、綏遠都統還兼行使監督司法行政權，相當於高等檢察廳。並先後以民警、巡防守備隊為司法警察。且依據《司法官考試令》在相應法規中規定了審判處審理員任職資格。縣無獨立司法機構，由縣知事兼理司法。按《法權委員會報告書》第二編第五章附錄一中國新式法院地點及法官員缺一覽表（1926年編制）的資料，當時，新疆省，熱、察、綏三特區及川邊特區均無新式法院的材料。 [13] 所以，特區的司法審級為：（1）大理院（高等審判廳終審案件除外）；（2）特區審判處（相當於高等審判廳，審判處長由道尹兼任）；（3 ）縣法院（知事兼理）。蒙古盟旗司法事務由都統直接管理。
3、特區立法機構特殊情形北京政府時期，特區無第一屆國會議員，但有第二​​屆國會議員（安福國會）。特區有省議員而無獨立的省議會。第二屆以後省議員原則上列席直隸省議會參與活動。這是由民國前期獨特的政治歷史發展造成的。 1912年民初第一屆國會選舉時，尚無三特區之設。當時僅有京兆、川邊兩特區。故三特區無以省區代表為身份的第一屆國會議員。第二屆國會選舉時，參議員名額明顯減少，眾議員名額數：察哈爾2、熱河3、綏遠1。 [14]

同樣，第一界省議會議員選舉時，熱、察、綏三特區尚未成立，故其不存在這個問題。 1918年第二屆選舉時，籌備國會事務局規定，選舉區劃適用民國1912年10月2日公佈的《省議會議員各省複選區表》，而不是像第一屆省議會議員那樣，適用第一屆眾議院議員各省複選區表。對於特別區域所屬各縣，如京兆、察哈爾、熱河、綏遠等，則通過內務部提交國務會議討論決定，依照法定複選區表由原屬省份選舉，京察熱三特區應歸直隸選舉總監督之監督，察哈爾所屬寧遠、興和、陶林、豐鎮四縣，原屬山西第十區，由山西辦理選舉，選出議員撥歸直隸省議會列席。綏遠選區內一切選舉事務受山西總監督之監督。 [15] 選舉名額適用元年9月頒布的第一屆省議會名額分配表。由於負責三特區選舉事務者分屬直隸、山西兩省選舉監督，故其弊病立現，如綏遠所屬的東勝縣，因故未辦理選舉。 [16] 熱河姜都統下屬綏東縣初選亦停辦。 [17] 而特區省議員列席直隸省議會既缺乏可操作性，形同虛設。總之，三特區既無省級立法機構，也無獨立檢察機構高等檢察廳和獨立司法機構高等審判廳，並且，以軍警代替司法警察。長期軍警混一，軍警不分。而特區駐軍主力毅軍等舊軍隊以營為基本軍事行動單位，設立統領、左右兩冀統帶等職領軍，就軍隊內部而言與新式陸軍師團建制制度相比，士兵的權利更無保障，戰鬥力也更差，其軍事將領更為獨裁專權。對當地民眾而言，由於長期戰亂及《懲治盜匪法》賦予駐軍最高盲以懲治盜匪的特殊軍事司法權，這使其生命財產較之普通行省更無保障可言。軍法會審審判時，採取秘密方式，不准旁聽，不准辯服，不准上訴。由於政局動盪，軍事機關並得時而引用《戒嚴法》，《懲治盜賊條例》（1914年），《懲治盜匪法》（1915年）判案，加之《警察犯罪擬適用陸軍刑事條例各條》的頒行[18] 軍法審判的權力與範圍被嚴重擴大化。

（二）巡閱使體制：特區區域本位軍政體制的建立熱察綏巡閱使的設立及其職能行使將特區軍閥政治推向極至，形成跨省區際的以區域為本位的巡閱使體制。筆者認為它是民國軍閥政治在省區一級的頂峰形態。它與直系其他幾大巡閱使如直魯豫、蘇皖贛、兩湖等共同構成軍閥賄選總統曹錕的地方軍政統治基礎。熱察綏巡閱使王懷慶在1922年5月-1924年10月擔任兼職還有：（1）京畿衛戌司令部司令；（2）陸軍第十三師師長；（3）熱河都統；（4）會辦毅軍事宜。並且如前述，熱察綏巡閱使署與京畿衛戌總司令部某些職務是由親信兼任的。此外，特區都統下轄一些機構和職務是兼職的：米振標，幫辦熱河軍務，同時還兼任毅軍近畿司令。又如，三特區全區警務處長與警察廳長為一人兼職。三特區審判處長均為道尹兼任。並且，某些機構職能是重疊的。比如，都統公署設有軍法處，巡使處也設有軍法處，下設軍法科。三熱察綏巡閱使具體職能及其特點剖析據目前筆者所閱資料，熱察綏巡閱使具有特區行政軍政權、司法行政監督權、特別法律設廢干預權、特區地方財政權、京畿區域警察權等。涉及立法、司法、行政、軍事、警察等各個方面。
 （一）行政軍政權：決定民政軍政機構編制設廢及人事任免第一，決定都統公署機構設廢。例如，熱河都統公署政務廳依熱河都統公署政務廳章程，設四科九股，其中第四科為特設司法專科，不分股。於1924年4月24日添設，由巡閱使署軍法處一等法官陶大坤充任，到同年7月22日，幫辦熱河軍務米振標呈請王巡閱使裁撤第四科，相關事務仍歸原第三科分認辦理。 [19] 第二，初步擬定軍事機構設廢。王巡閱使1922年6月5日，批駁原朝陽殷鎮守使定熱總司令及副司令等人事請求，明令米振標為熱河幫辦軍務，所有軍事歸一人指揮，殷鎮守使請定熱司令名義改為東邊防守司令，專任熱河東邊一帶防務以專責成。所有清熱總司令定熱總司令名義自應同時取消。並報曹吳兩使請示定奪。 [20] 1923年5月24日，熱巡署秘書處訓令，劉旅長為建凌剿匪司令、陶旅長建凌剿匪副司令、月津貼若干。兩次駁回開綏阜三縣公民代表呈請添設開綏阜鎮守使的請求。 [21] 熱巡署訓令：1924年1月1日，公府軍事處奉大總統諭，成立朝阜邊防司令部，司令劉富有。 [22] 第三，決定軍政機構編制。 1923年2月2日，開魯剿匪司令部編制共計13人：司令張連同，下設參謀長，軍法官等八職。所部由第一次直奉戰爭期間張連同熱河游擊隊第一隊轉化而來，[23] 包括直奉戰爭中收遍的降兵與土匪。 1922年3-10月，熱巡使會辦毅軍事宜責令毅軍米司令編制改編毅軍成師草案，分別甲乙兩案。甲案中央未批准，採用乙案。 [24] 核定徵兵權，王任巡閱使期間，不少熱使收編軍隊補充兵額有關文件[25]。第四，高層人事干預權。 1924年2月10日王懷慶曾向吳佩孚提出特區高層人事建議：「專任三區巡閱使，地點以察哈爾為最適之地。原熱河都統請調用察哈爾都統，而以張氏調任熱河都統，馬雲亭都統調京畿衛戌總司令。所遺綏遠都統職缺請熱河幫辦軍務米振標調任。」[26] 雖然未成歷史事實，其擁有人事建議權是無疑的。
（二）司法行政監督權：處理軍警司法上訴案件，似乎成為介於中央大理院與省區法院之間的準獨立審級1917年4月24日，大總統令，著特別委任綏遠都統蔣雁行，察哈爾都統田中玉監督該管轄區域內司法行政事務。 [27] ​​都統擁有管轄區域內司法行政監督權是無疑的。特區巡閱使設立後，在都統之上增加了介於中央與省區之間的跨區（省）際的司法行政監督權。具體情形如下。
第一，軍事行政上訴管轄權。王任職期間，軍內上訴案： （1）林西熱河陸軍步兵控某連長王文治剋扣士兵伙食案； （2）控告黑寺馬官兵吸食鴉片案； （3）控告今左冀統帶富連瑞私克兵士案。 [28]
第二，普通行政警政上訴管轄權。如，國家二檔既有關於軍警人員被控各案文件，[29] 關於處理警務及行政人員等貪污瀆職各案文件，也有行政訴案。如控告​​朝陽代理警佐沈某貪污等連環控五案，從1923年10月到1924年3月，多次上告，王巡閱使對此，批以「不批不理」。 [30] 該案涉及縣域警察權的劣紳化及警察職務犯罪及其附帶刑事犯罪諸問題。
（三）干預中央法律設廢及其效力問題北京政府時期，採用普通法與軍事法並行的二元法律體制。 1914年7月，北京政府時期頒行《懲治盜匪條例》，賦予地方軍政官吏有條件的死刑特別處置權，完全不同於普通法律系統的死刑复核批准程序。以後該條例改為《懲治盜匪法》，並頒行《盜匪案件適應法律劃一辦法》，1915年12月9日，又頒行《警察犯罪擬適用陸軍刑事條例各條》，使軍事特別法適用的範圍擴大化。直系軍閥獨立控制北京政府時期，地方軍事領袖巡閱使、督軍、都統等直接干預特別死刑覆核批准權的存廢問題。 1922年11月26日是《懲治盜匪法》兩次延期生效的截止期，1922年12月，司法部以部令通告懲治盜匪法，應行廢止。察哈爾都統張錫遠、熱河都統王懷慶、綏遠都統馬福詳聯合署名請展期。 [13] 結果，1923年3月3日，遂由大總統以命令恢復之。
（四）特區地方財政權民國北京政府時期，大體實行國地兩稅劃分制度。對地方費如何分配到省、縣、市，皆由各級地方團體自行決定。地方實力派要求劃分地方與國家稅收的呼聲日益高漲。 [32] 實踐中，國、地收支仍照民國初年國、地兩稅草案及國、地政費標準案辦理。但地方藐視中央，截留中央款項。不獨各省無款解交中央，中央自行徵收的關、鹽兩稅，也遭各省截留。北京政府只得妥協。就鹽稅而論，四川與中央商定四六分收，江蘇與中央五五分收，河北答應歸還中央鹽稅的前提條件是必須由中央每月撥軍餉30萬元。以資交換。 [33] 特區情形也相近。椐王懷慶致張都統函電稱，前都統與部交涉願議系照原定比額外之盈餘解撥察六熱四分配，因部定比例過巨斷無額外盈餘所謂察六熱四係屬完全搪塞，後經交通總長從中疏通，始規定按照全年收入分作十成，中央酌提四成，餘六成由熱察兩區每區各得三成在案。 [34]
（五）京畿區域警察權：特區巡閱使兼職京畿衛戌總司令。該使同時行使警察獨裁功能。 [35] 在曹錕賄選總統期間為控制京津輿論與秩序盡效犬馬之勞。綜上所述，我們認為，特區設置巡閱使時期其軍政體制具有下述特點：法外強制性權力是巡閱使的權力行使的首要特徵；其次，巡閱使軍政權力的體制是以省區軍政混一，以軍統政，進而控制財政司法權力的軍政體制為基礎的。具體而言，第一，在行政區劃與機構方面，中央與省（區）之間增加了一個準行政管轄等級，但對道以下民政事務干預並不很多。第二，在司法審級與管轄方面，巡閱使在具有法定特區最高軍事司法權與特別法性質的司法權的同時，逐步侵越法外普通司法權力，其司法上訴管轄權實質上增加了一個準司法審級。但對於行政訴訟大多採取「不批不理」態度。第三，在軍政軍令權方面，在督軍與總統，參謀部與陸軍部之間增加了一個準軍事機構層級。第四，軍警關係方面，北京與京畿包括熱河等地軍警一體化，熱使與直魯豫、兩湖、蘇皖贛、閩浙等巡閱使一起構成民國軍閥時期軍政體制頂峰形態之不可缺少的一個軍政機構層次與級別：由現役軍人大總統曹錕一跨省區級大軍閥巡閱使一省區級軍閥督軍一道級軍職首領鎮守使形成民國前期軍政體制的金字塔。總之，熱察綏巡閱使的設置對特區及民國軍政體制均產生了極為獨特而重要的影響。其設置既是民國前期軍閥政治頂峰時期的表徵之一，也是直系軍閥實現其軍事寡頭政治的典型途徑與方法。特區軍政體制下，一方面，人民權利遭踐踏。另一方面，在民國初年俄國策動外蒙自治的其獨特的歷史背景下，對於加強內蒙地區與內地和中央的政治經濟文化聯繫，鞏固邊防有一定的歷史意義，為南京國民政府時期熱、察、綏特區設省奠定了文化基礎。